作者/胥爱贵
江苏省委原副秘书长
江苏省农村经济学会会长
“片区”这个词对我们来说并不陌生，“十二五”之初，江苏在扶贫开发工作中，就曾将西南岗地区、成子湖地区等划为“六大片区”，集中力量进行帮扶 ；它也曾是有的地方介于县和乡或乡和村之间的一个管理层级，但“片区化”这个词则是在近几年才被高频使用。“化”是指某种性质、状态或方式的转变过程，是一种持续生效的治理模式。党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中明确提出“学习运用‘千万工程’经验，因地制宜完善乡村建设实施机制，分类有序、片区化推进乡村振兴，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度”。2026年的中央一号文件和江苏省委一号文件都强调，要“分类有序、片区化推进乡村振兴”，这些重大部署，为片区化推进乡村全面振兴提供了理论依据和实践指导，我们必须深入学习领会，结合江苏实际，有力有效地加以贯彻落实。
江苏片区化推进宜居宜业和美乡村建设取得明显成效
2023年初，围绕学习运用“千万工程”经验，江苏省委、省政府制定出台贯彻落实意见，明确了工作指南、任务分工和推进机制，并实施绩效评价办法，加快了新时代鱼米之乡的建设步伐。省委十四届七次全会后，省里进一步作出开展宜居宜业和美乡村建设的决定，通过片区组团、整体联动，着力推动乡村均衡发展、全面发展、可持续发展。2024年9月和2025年10月先后召开现场推进会，40个片区建设精彩纷呈，取得显著成效。
片区化建设加快了农村生生活条件的改善。坚持把“让农村基本具备现代生活条件”作为重要建设内容，统筹规划实施田、水系、道路等基础工程项目，一体推进城乡基础设施互联互通，不断提升农村基础设施完备度。跨村整合统一配套农机、冷链等生产服务设施，降低各村单独建设成本，提升规模化生产效能。加快农村公共服务设施提档升级，实施村卫生室、文体广场以及养老服务设施等更新改造，按照片区人口规模集中布局综合服务载体，打造便利的乡村生活服务圈，增强农民群众的幸福感、获得感。
片区化建设加快了村容村貌的焕新。立足区域资源禀赋、文化特色、民风民俗，依托自然地理、河流水系、交通干线，统筹规划山水、田园、村落等空间要素，推动自然风貌和村容村貌协同塑造，展现自然特色的人文景观和新时代鱼米之乡的动人美景。统筹推进人居环境连片整治、农房风貌统一管控、生态空间系统修复，告别以往“单个村漂亮、整片区域杂乱”的碎片化整治困境，实现片区乡村颜值整体提升。有的地方统筹河道清淤、岸线修复、坑塘整治，把零散小微景点串珠成链，联结各村生态资源打造贯通全域的休闲生态廊道。
片区化建设加快了乡村产业的融合。积极发挥区位、产业、生态、人文等资源优势，通过强弱联合、抱团发展，推动地方特色产业、本土文化产业、乡村旅游产业等融合发展，做足、做活、做大乡村产业文章。有的地方推动资源整合、产业协同，培育农产品区域公用品牌 ；有的地方大力发展文化创意、特色加工、绿色环保等新兴产业，不断丰富产业形态，带动更多乡村共同发展 ；有的地方盘活闲置农房、弃用校舍等沉睡资源，依托片区农文旅资源串联特色村落，打造乡村旅游精品线路，拓宽村民多元增收渠道。
片区化建设加快了城乡要素的流通。以片区为载体，扩大了对人才、技术、资本等生产要素的吸纳能力。不少有一技之长的城市人才，看准片区建设中的发展机遇，奔赴乡村成为“农创客”，越来越多的农村青年选择回乡创业就业，片区内常住人口数量有所回升 ；有的地方搭建产学研对接平台，引入农业科研院所、数字化农技服务团队下沉驻点，普及智慧种植、农产品精深加工等先进技术，建立区域农业综合服务中心，实现新技术跨村普及共用 ；各地纷纷整合财政资金及镇村集体资金，吸引金融资本、社会资本投向片区建设，为乡村振兴注入更多“金融活水”。
片区化推进宜居宜业和美乡村建设的成效表明 ：这是江苏结合实际学习运用“千万工程”经验、加快乡村全面振兴的一项创新实践，是推动工作落实的有力有效抓手。我们要认真总结近年来的实践经验，提升思想认识、拓展片区化推进宜居宜业和美乡村建设的成效表明 ：这是江苏结合实际学习运用“千万工程”经验、加快乡村全面振兴的一项创新实践，是推动工作落实的有力有效抓手。我们要认真总结近年来的实践经验，提升思想认识、拓展工作内容，科学划定片区、集聚资源要素，促使片区化推进乡村振兴取得新的更大成效。
不断提升对片区化推进乡村全面振兴重要性的认识
改革开放以来，我国农村的管理体制已经从原来的“三级所有、队为基础”逐步过渡到“村基础”，村成为乡村建设发展的最小单元。在推进乡村全面振兴的过程中，单一村庄对资源利用、产业链布局以及实现共同富裕等呈现出明显的局限性，因此，片区化推进乡村全面振兴成为必然选择。
片区化推进乡村全面振兴是打破微小单元空间局限的现实需求。片区化布局实现了行政村边界的分割到区域功能的融合，有利于克服碎片化管理的实际弊端。沿河沿湖、道路林网等生态系统往往超越村界，统筹布局农村基础设施建设，可以避免重复建设和资源浪费，降低建设和管理成本，实现共建共富。各类文旅资源、特色产业资源零散分布在不同村落，单村开发体量小、吸引力弱，以片区统筹串联各类资源，能够抱团打造连片产业示范带与乡村旅游环线，放大片区整体发展竞争力。
片区化推进乡村全面振兴是促进城乡要素聚集的新型载体。片区化推进有利于实现要素的系统性配置，重构传统的配置区间和组织方式，无论是土地、人力、资金，还是技术、数据、信息等要素，都可以在更大的空间范围内重新组合，克服行政村之间同质化竞争的问题。片区范围对新质生产力要素的吸纳能力显著增强，在智慧赋能、现代物流、品牌运营等方面，可以提供更适合的规模基础和必要的应用场景。片区一体化统筹推动城市公共服务、科创资源下沉乡村，更能让乡村特色资源、绿色产品顺畅对接城镇市场，构建城乡互补、双向互促的发展格局。
片区化推进乡村全面振兴是加快产业融合发展的必要措施。传统的行政区划管理，虽然具备很强的组织动员能力和管理效率，但往往难以承载现代农业产业链的闭环式构建与运转，在带领小农户对接大市场的过程中凸显能力不足。因此，必须转换到以产业发展为核心的资源配置方式上来，推动产业链在更大空间内布局，加快融合发展，实现系统性能级跃升。同时，以片区为单元统筹培育区域公用品牌、共享冷链仓储、展销平台等，有效解决单村产业规模小、市场议价能力弱的短板，推动片区产业抱团参与市场竞争。
片区化推进乡村全面振兴是美化乡村人居环境的重要手段。江苏实践表明，片区化建设宜居宜业和美乡村不是简单的物理形态整合，而是要推动空间统筹、产业协作、共建共享、治理协同，全面提升规划、建设、治理融合水平。片区化建设可以促进各村基础设施互联互通、公共服务共建共享、产业发展协作协同，实现片区内共同发展。依托片区统筹机制连片开展人居环境整治、生态岸线修复、农房风貌管控，串点成线建设连片乡村风貌景观带，持续提升乡村宜居底色，打造和美乡村环境。
片区化推进乡村全面振兴是实现农民共同富裕的有效途径。在市场经济条件下，资源、资本和公共投入更倾向于区位条件好、项目承载力强、预期效益高的优势村庄集聚，容易对周边基础薄弱村庄产生资源抽取式“虹吸效应”，拉大村与村之间发展差距。片区化推进通过制度化利益联结安排，明确强村带弱村、先进带后进的帮扶责任，放大片区整体“辐射效应”，通过产业联营、就近就业供岗、公共服务均等共享、集体收益分红等多元途径，持续拓宽片区内全体农民增收渠道，稳步实现共同致富。同步完善片区收益分配调节机制，科学核算产业增值收益，保障普通农户、低收入群体稳定分享片区发展红利。
还需要明确的是，片区的设置不是对现有行政体制的改革，也不是简单叠加新的管理层级，它是一种符合发展需求的功能性治理单元，是嵌入县域治理体系之中、发挥推动乡村全面振兴作用的重要功能性层级。
科学把握片区划定的原则
片区化推进首先要将片区从概念落到乡村的具体位置上，这是做好这项工作的前提。中央和省里相关文件反复强调的“分类有序、片区化”，“分类”是首当其冲，只有搞好分类，片区化推进才能取得实实在在的效果。
一要因地制宜。这是划定片区的一个核心方法论，目的是强调资源的最优配置，让片区的比较优势转化为旺盛的市场竞争力。按照位置相邻、资源相似、产业相联的关系，将一定数量的行政村划为一个片区，实现组团式、连片化发展。一般而言，地域相邻是片区内的常态分布，但也有产业相联而地域相隔的情况，比如农文旅产业的热门线路，点与点之间可能存在物理距离。
二要尊重规律。规律不以人的意志为转移，必须掌握、尊重、适应它。要研究乡村发展规律和市场规律，分析村与村之间的居民组成、文化传承、风俗习惯等演化肌理，将具有较高同质性的划为一个片区。血脉相连可以激发深刻的文化认同，避免“拉郎配”现象，减少内耗，更有利于达成片区发展目标。要通过打破垄断、放开准入等，让企业和投资者按照市场稀缺程度作出理性决策，引导资源向片区自由流动。
三要功能互补。功能互补不是简单的一加一等于二，而是通过差异化的角色搭配，使系统整体释放出更大效能。乡村地域系统内部资源禀赋具有非均衡性，生态资源有比较优势的村庄，可能基础设施供给不足，地处交通节点的地方，可能面临产业发展困境。片区化推进正好可以破解行政边界对发展造成的约束，通过跨村域的功能互补，以强带弱、弱弱互动，使产业布局形成上下游的关系，变为协同发展的有机整体，实现产业链价值链的重构与完善。
四要规模适度。合理设置片区范围，宜大则大、宜小则小、大小适度。既要避免片区过小无法形成规模效应，变成事实上的“盆景”，也要避免过大，协调成本增加、利益分配难以平衡，流于形式，成为“挂牌”片区。一般而言，应尽量保持村的完整性，做到破县破乡不破村。江苏第一轮宜居宜业和美乡村建设的40个片区有6个是跨县域协同的，其余是在县域内或乡域内布局的，一般不少于15个行政村。
片区化是从“点状”到“面状”的空间重组，形成跨村域的可规划、可治理、可运营的基本空间单元；是从“单打独斗”到“一体联动”的机制再造，形成利益共享、责任共担的联合经济体；是从“局部实践”到“长效模式”的制度规范，形成相对稳定的政策工具和操作手段。
突出抓牢片区化推进乡村全面振兴的重点
近年来各地片区化推进乡村振兴积累了一系列成功经验，我们要在片区化推进宜居宜业和美乡村建设的基础上，借鉴山东、浙江等兄弟地区的做法，全方位、多层次、大力度地推动片区化建设。笔者认为可以从片区内外、片区内、片区外三个维度来提出建议。
从片区内外而言，要共同抓好的一项工作就是编制总体规划。要发动片区内群众积极参与规划制定，坚持科学性、系统性和实用性相结合，处理好片区规划和镇村布局规划、实用性村庄规划、专项规划等相互衔接，做到多规合一。统筹安排产业、生活、生态空间，适应主导产业培育、产业链条延伸以及专业运营的要求。避免碎片化发展与同质化竞争，实现产业协同、基础设施建设与公共服务供给的一体化发展。
就片区内而言，工作重点是片区化推进的核心内容，主要有这样几点。
一是着力培育片区主导产业。要培优培强片区优质企业和优势产业，增强辐射带动作用。大力推动优势农产品集中连片发展，把片区建成优势产业带、特色产业群。大力培育区域公用品牌，规范生产标准，统一对外推介，持续提升本地农产品品牌的市场竞争力、辨识度和行业美誉度。大力发展乡村新产业新业态，推动传统农业与文化体验、乡村旅游、研学教育、康养休闲、户外运动等业态深度融合，延伸农业增值链条，全面促进农村一二三产业一体协同发展。
二是着力推动城乡基础设施互联互通。按照“农村基本具备现代生活条件”的要求，推动城乡公共设施互联互通，加快水电路气网等向村覆盖、向户延伸。加强生产类公共设施建设，在片区内规划建设农业综合服务中心、粮食烘干仓储、标准化农产品分拣车间、农产品保鲜冷链物流等。加强生活类公共设施建设，提高乡村文明实践中心、游客服务中心、体育设施、文化广场、乡村书屋等建设水平，丰富农民的文体生活。
三是着力提升片区公共服务能力。深入实施农村基本公共服务提升行动，推动县域内公共服务重心下移、资源下沉。加强县域教师队伍统筹配置，保留并办好必要的乡村小规模学校和幼儿园。实施医疗卫生强基工程，加强片区内医疗卫生机构运行保障。以居家养老为基础，发展互助性养老服务，有条件的建设好片区养老中心，帮助农村孤寡老人、留守儿童、残疾人等解决生活实际困难。
四是着力打造片区人居环境。聚焦“三基三主”（基础设施、基本公共服务、基层组织，主导产业、主体风貌、主题文化），提升宜居宜业和美乡村建设水平。实施新一轮农村人居环境整治提升行动，深入开展爱国卫生行动。推行农业绿色生产方式，减少农药、兽药、渔药使用量，发展生态循环农业。推进村庄绿化美化亮化，开展片区生态河道建设，加快生态清洁小流域治理，提升河道排灌蓄水、生态净化功能，让片区内的水“活”起来、“美”起来。深入推进农村改厕，治理农村污水、生产生活垃圾，健全长效管护机制，巩固提升治理成果。
五是着力创新片区运营方式。要拓宽思路，打破出租资产的单一路径依赖，创新经营模式，转向市场化、企业化、品牌化的可持续经营。要引入乡村职业经理人（乡村 CEO），组建专业团队负责运营。实行运营前置，在项目启动前，先确定运营团队，提出功能要求和业态布局方案，倒推基础设施和硬件建设内容，确保建成即能运营盈利。要实行数字化营销，运用直播、短视频等新媒体矩阵，把“流量”变为“留量”。
六是着力搞好利益分配调节。跨村协作的长期稳定性，依赖于科学的动态核算与利益激励，确保农民能够通过土地流转、务工就业、股份分红、资源入股等多元路径深度分享增值收益。要建立健全管用的利益联结机制，创新联农带农方式，促进形成“共富”的合力和动力，使片区成为利益共同体，绝不能“富了老板，穷了老乡”。不断完善和优化片区收益分配调节细则，合理平衡村集体、经营主体与普通农户的收益比例，切实保障群众持续稳定增收。
七是着力建好片区管理架构。要因地制宜建立和健全与片区建设相匹配的组织形式，推动村民由单村村民身份向片区共同体成员转变，村集体功能由独立经营主体向片区协作单元升级，将多个行政村纳入统一治理与发展框架。坚持党建引领，探索组建片区联合党委、党建联盟或功能性党组织，由其承担片区内重大事项的决策引领、资源统筹以及利益协调等核心职能。组建由片区内各村“两委”代表、村民代表、企业负责人、乡贤人士以及社会组织负责人等多方共同参与的片区发展理事会或协调委员会，负责片区内议事协商、决策咨询、监督管理等服务。
从片区外部来说，主要是建立片区发展保障机制，提供外部动力和强大支撑，主要有这样几点。
一是强化政策支持。根据片区的资源禀赋差异和发展特色定位，明确片区建设的指导思想、基本原则、发展导向和目标任务，分层分类、动态迭代制定和完善一揽子配套支持政策，构建系统化、精准化、常态化的政策保障体系。进一步细化产业发展、项目建设、用地保障、民生提升、治理创新等专项细则，清晰界定片区建设的准入边界、建设标准、禁止清单，精准指导片区各项工作规范有序推进，有据可依、有章可循。通过政策前置引导、过程动态优化、事后评估完善，为片区高质量建设、可持续发展提供坚实的制度依据和行动遵循。
二是强化要素投入。优化财政资金投入方式，采用打包投入、先建后补等措施，提高资金使用效益。拓宽融资渠道，争取政策性银行信贷支持，吸引社会资本投入。努力满足片区建设项目用地需求，建设用地指标尽可能向片区倾斜。实施更具吸引力的人才政策，鼓励各类人才入乡返乡创业。构建专业智库支撑体系，汇聚规划、产业、运营、治理等领域的专家，为片区组团发展提供专业化指导。推动先进适用技术在片区内率先使用，促进产业体系向绿色、高效、智能方向升级。加强片区数字化建设，让片区内物流空间、生态布局、村落治理等精准联结、快捷高效。
三是强化考核激励。考核是外部推动的指挥棒，立足不同片区的发展基础、产业类型、建设难度和功能定位，实行差异化、精准化、科学化分类考核评价体系，杜绝“一刀切”考核模式。既设置项目落地、产业增收、集体经济增长、基础设施提升等可量化、可核验的显性硬性指标，又纳入村容村貌改善、公共服务满意度、村民幸福感获得感、基层治理成效等隐性软性测评指标。强化考核结果运用，将片区建设成效与评优评先、政策奖补、干部考评紧密挂钩，以科学考核导向推动片区产业提质、环境提优、治理提效、民生提档。
四是强化协同推进机制。建立由片区所在上一级相关部门组成的联席会议制度等协调机制，一般应由党委农办牵头，与发展改革、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、农业农村等部门一道，统筹使用各方面的力量和资源。定期召开调度推进会，集中研判片区建设重点任务、堵点难点、短板弱项，协调解决政策执行、资金使用、技术推广等方面存在的问题，实现要素集中投放、项目集中落地、资源集中利用。通过部门联动、上下联动、镇村联动、片区内外联动，形成各司其职、密切配合、齐抓共管、一体推进的强大工作合力，保障片区建设高质高效。
注重处理好片区化推进过程中的几个关系
片区化推进乡村全面振兴，本质上是生产关系的系统性调整，是一项系统性工程、开创性工作。要实现从“物理组合”向“化学反应”的转化，必须处理好以下几个关系。
一要处理好“统”与“分”的关系。这是最核心的关系。片区层面做好统筹规划、品牌运营和重大基础设施建设，村级层面负责业态落地和日常治理。比如，片区布局一条完整的产业链，各村负责链条上的某一个环节 ；片区建设区域公用品牌，各村分别发展种植、加工或民宿等细分产业，既要形成合力，又要保持村级发展的主动性、积极性。
二要处理好“强”与“弱”的关系。要建立健全多种形式的利益联结机制，在上项目、兴产业、办企业的过程中，实现先富带后富、强弱互补，防止“富村吃亏”或“弱村躺赢”。通过股份合作让强村在资源整合中增利，让弱村在资源入股中获得保底分红加二次分配，按照各村在片区运营中的实际贡献，公平合理分配收益，避免形成新的“大锅饭”。
三要处理好“点”“线”“面”的关系。坚持系统思维，按照巩固点、拓展片、提升面的路径，实现点上突破、面上推广。初期集中资源在基础好、意愿强的片区打造示范样板，形成可复制的制度成果，成熟后向其他片区辐射，避免资金分散或只做“盆景”。经济条件好的地方可以实现片区覆盖所有行政村，但绝大部分地方当前还做不到，要处理好片区内与片区外的村之间关系，防止产生“虹吸效应”，增强辐射带动功能。
四要处理好“输血”与“造血”的关系。坚持外引内培、激活内力，用好用活外部的人才资源、财政资金、社会资本、项目资源等投入要素，补齐片区发展短板、破解发展制约。加强资源统筹整合，将各级财政资金投向最关键的领域，构建多元投入机制，撬动片区内部的发展动能。充分激发村集体、经营主体、广大群众参与片区建设的主观能动性，推动群众思想从“要我干”向“我要干”深度转变，筑牢片区长效可持续发展的内生动力根基。
五要处理好建设与管护的关系。坚持建管并重、长效运行，在高标准推进片区基础设施、人居环境、产业配套、公共服务硬件建设的同时，同步谋划、同步落实、同步健全后续管护体系，避免重建轻管现象。清晰界定镇村及第三方主体的管护责任，明确管护经费保障渠道，健全常态化巡查、运维、考核、奖惩制度，构建设施管护、环境管护、产业管护一体化运行机制，确保建成项目常态运行、长期见效，切实把建设成果转化为长期稳定的乡村发展红利、民生福祉。
六要处理好政府引导与市场主导的关系。坚持“政府搭台、市场唱戏”，做到政府有为不越位、市场有效不失灵，找准两者的边界与连接点。政府的责任是当好“裁判员”和“服务员”，不当“运动员”，负责制定规划、完善配套、兜底公共服务，为片区化推进提供稳定的制度环境和必要的外部资源，把具体的产业运营、品牌推广等交给强村公司或乡村 CEO 等市场主体，协调好“两只手”之间的力度，通过政府的有为去激发市场的有效。
分类有序、片区化推进乡村振兴，目的是通过统一规划、统筹政策、整合资源，推动产业连片发展、环境连片治理、设施连片共享、组织连片共建，实现共同发展、共同富裕，努力把农业建成现代化大产业，使农村基本具备现代生活条件，让农民生活更加富裕美好。片区化推进为加快乡村全面振兴步伐提供了全新的方法论，我们必须把握其内在逻辑与实现机制，学习运用“千万工程”经验，创造出具有江苏特色的乡村振兴实践成果，形成可复制可推广的江苏经验。
（编辑 吴国旗 王雅琪）
